Alessandro Geria \u00e8 componente del Coordinamento nazionale del Forum del Terzo settore, responsabile nazionale delle politiche socio-assistenziali della CISL e membro dell’Osservatorio Nazionale sull’attuazione della Legge 328\/2000. Ha scritto La legge 328\/2000: una sfida ancora aperta (Ediesse, 2006) e Famiglia equit\u00e0 e servizi alla persona (Edizioni Lavoro 2009)<\/p>\n
L’approvazione della legge 328 nel 2000 aveva suscitato grandi aspettative per il miglioramento dei servizi sociali in Italia. A distanza di 11 anni, quale bilancio se ne pu\u00f2 dare? Il riferimento alla legge costituzionale rinvia a processi di decentramento tuttora in corso; questo decentramento, insieme all’innovazione comunque conseguita, \u00e8 stato capace di generare risparmi nell’erogazione dei servizi, o almeno di contenere le dinamiche di crescita della spesa legate a invecchiamento demografico e nascita di nuovi bisogni? Il complesso sistema di governance previsto dalla 328 d\u00e0 adito all’impressione che ogni livello imponga i propri costi amministrativi e di progetto, e che perci\u00f2 le risorse destinate alla fornitura materiale dei servizi risultino molto inferiori a quelle erogate in partenza. Quanto \u00e8 fondata questa impressione? E quanto incidono in questo l\u2019opacit\u00e0 delle competenze e le sovrapposizioni di ruoli? A proposito del rapporto tra trasferimenti monetari e servizi reali: in questi anni misure del primo tipo sono state attivate anche dalle Regioni, ad esempio con l’assegno di cura. Ci si \u00e8 complessivamente spostati verso una maggiore rilevanza dei trasferimenti monetari, con cui magari le famiglie possono poi comprare sul mercato servizi reali? Le istituzioni hanno saputo coinvolgere il Terzo Settore nella progettazione di un sistema di servizi a risorse calanti? E come hanno risposto Terzo Settore e associazionismo, che giocano spesso un doppio ruolo potenzialmente ambiguo di rappresentanza sociale e di erogazione di servizi? Con i Piani di Zona si \u00e8 riusciti a orientare i servizi verso prossimit\u00e0 e prevenzione, per ridurre l’impatto di soluzioni pi\u00f9 intensive e \u201cistituzionalizzanti\u201d come quelle residenziali, e cos\u00ec contribuire all\u2019efficienza economica del sistema? In risposta ai tagli, tra gli amministratori locali pu\u00f2 crescere anche l\u2019impulso a sostituire lavoro di cura retribuito con volontariato. Riscontrate questa tendenza? E come incide ci\u00f2 sulle prospettive degli operatori di cura e del sistema? La riduzione di risorse al welfare \u00e8 una tendenza in corso da anni, ma finora i servizi non hanno subito chiusure drammatiche, n\u00e9 \u00e8 venuta meno la coesione sociale. Esistono ancora margini per razionalizzare le spese e le strutture di governance del welfare, o si \u00e8 al punto in cui l\u2019equilibrio finora mantenuto rischia di saltare? Alessandro Geria \u00e8 componente del Coordinamento nazionale del Forum del Terzo settore, responsabile nazionale delle politiche socio-assistenziali della CISL e membro dell’Osservatorio Nazionale sull’attuazione della Legge 328\/2000. Ha scritto La legge 328\/2000: una sfida ancora aperta (Ediesse, 2006) e Famiglia equit\u00e0 e servizi alla persona (Edizioni Lavoro 2009) L’approvazione della legge 328 nel 2000 aveva […]<\/p>\n","protected":false},"author":3,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[3766],"tags":[3591,3602],"edizioni":[122],"autori":[3801],"monografie":[],"editori":[],"luoghi":[],"book":[3799],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2465"}],"collection":[{"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/3"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=2465"}],"version-history":[{"count":3,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2465\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":4272,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/2465\/revisions\/4272"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=2465"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=2465"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=2465"},{"taxonomy":"edizioni","embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fedizioni&post=2465"},{"taxonomy":"autori","embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fautori&post=2465"},{"taxonomy":"monografie","embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmonografie&post=2465"},{"taxonomy":"editori","embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Feditori&post=2465"},{"taxonomy":"luoghi","embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fluoghi&post=2465"},{"taxonomy":"book","embeddable":true,"href":"https:\/\/archivio.accaparlante.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fbook&post=2465"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}
\n<\/strong>La legge 328 \u00e8 stata fondamentale nel panorama normativo del nostro Paese, perch\u00e9 ha definito un sistema di interventi e servizi sociali di rango nazionale che superasse molti dei limiti evidenziatisi nella legislazione socio-assistenziale precedente. \u00c8 cambiato un paradigma rivolto a fasce di bisogno per linee di finanziamento separate, e si \u00e8 data una fisionomia unitaria alle politiche sociali.
\n<\/span>A 11 anni di distanza, la valutazione non pu\u00f2 che essere con chiari e scuri: il processo di influenza sulle politiche \u00e8 diffuso e prolungato, tanto che ancor oggi Regioni come il Lazio e le Marche stanno riordinando i loro sistemi sulla scia dei principi della 328, ma questo processo, non governato dopo il varo della legge, ha avuto un\u2019applicazione molto differenziata sul territorio nazionale. Se \u00e8 ormai diffusa una programmazione territoriale attraverso i Piani di Zona, in molte aree prima sconosciuta, non si pu\u00f2 dire che il sistema di politiche sociali sia soddisfacente.
\n<\/span>Salvaguardando i principi fondamentali, alcuni passaggi successivi hanno molto ridotto la potenzialit\u00e0 della 328 – anzitutto la riforma costituzionale del 2001, che affidando la competenza esclusiva in materia alle Regioni ha diminuito la capacit\u00e0 operativa e innovativa della riforma, bloccando la programmazione nazionale e la definizione di indirizzi e criteri sulla gestione dei servizi sociali. Negli anni successivi, le difficolt\u00e0 del bilancio pubblico e la conseguente riduzione della spesa nel welfare hanno costretto entro vincoli di ordinariet\u00e0 le amministrazioni, a tutti i livelli, e anche l\u2019affermazione di orientamenti politici diversi da quelli che avevano sostenuto la 328 ha contribuito a limitarne la portata. Qualche studioso della materia dice comunque che alcuni limiti nei mezzi concreti di applicazione erano insiti nella legge stessa; probabilmente \u00e8 vero anche questo, ma i problemi esogeni erano sufficienti a ridurne drasticamente la portata.\u00a0<\/span><\/p>\n
\n<\/strong>Con il nuovo assetto istituzionale, gli equilibri immaginati dalla 328 sono sostanzialmente saltati, e non \u00e8 un caso che molte delle questioni inerenti le politiche socio-assistenziali abbiano ingenerato conflitti istituzionali decisi da sentenze della Corte Costituzionale. Il decentramento, e oggi il federalismo, hanno offuscato un\u2019allocazione chiara delle responsabilit\u00e0, delle competenze e anche del contributo finanziario al sistema tra i diversi livelli istituzionali. Abbiamo quindi avuto, oltre alle contestazioni normative, un sistema di trasferimenti dallo Stato alle Regioni e ai Comuni senza un preciso quadro di riferimento, che negli anni iniziali di \u201cvacche grasse\u201d ha distratto risorse verso il comparto sanitario in sofferenza o ridotto l\u2019impegno dei livelli istituzionali inferiori.
\n<\/span>Oggi la situazione \u00e8 rovesciata: da qualche anno la riduzione drastica dei fondi nazionali, in un taglio generale dei trasferimenti centro-periferia, impone a Regioni e Comuni di mettere in campo risorse aggiuntive. Ci\u00f2 perch\u00e9 il sistema non ha mai definito i LIVEAS, i Livelli Essenziali di Assistenza Sociale da garantire sul territorio nazionale, che devono essere strettamente collegati e armonici con i livelli essenziali in sanit\u00e0 – e su cui l\u2019Osservatorio 328 aveva fatto una precisa proposta. Non avendo identificato quanto spetta ai cittadini in termini di servizi sociali, e non avendo sviluppato una leale collaborazione tra i livelli istituzionali, si sono create una grande divaricazione territoriale e la penalizzazione di alcune aree di bisogno (in particolare le famiglie con disabili e anziani non autosufficienti).
\n<\/span>Detto questo, la 328 \u00e8 riuscita a rendere pi\u00f9 efficiente il sistema? Anche tenendo conto dell\u2019impossibilit\u00e0 di intervenire sulle modalit\u00e0 organizzative, passate subito a Regioni e Comuni, gli elementi di razionalizzazione che la legge aveva in s\u00e9 non sono stati governati n\u00e9 accompagnati dal livello centrale, sicch\u00e9 abbiamo alcune situazioni virtuose e altre difficili. Leggendo la spesa sociale dei Comuni fornita dall\u2019ISTAT, che rappresenta solo una piccola porzione del sistema informativo sociale previsto dalla 328, si dimostra che solo il 25% di essa \u00e8 gestita in forma associata. Bacini di utenza pi\u00f9 ampi consentirebbero economie di scala per organizzare servizi che non sono pi\u00f9 quelli di una volta, quando per i cittadini di un piccolo Comune era sufficiente un trasferimento monetario o un servizio semplice. Oggi servono scale diverse per poter affrontare la complessit\u00e0 della domanda, e anche l\u2019integrazione con la filiera sanitaria sulla quale la 328 aveva molto insistito.<\/p>\n
\n<\/strong>Un sistema come quello delle politiche sociali si fonda necessariamente sulla corresponsabilizzazione dei vari livelli istituzionali, non dei rapporti tesissimi che ci sono stati tra di loro; c\u2019\u00e8 la necessit\u00e0 quindi di una riforma che \u201crimetta in ordine\u201d i livelli istituzionali. Se ci focalizziamo sulle persone e le famiglie che devono usufruire dei servizi, dobbiamo dire che i diversi elementi del sistema spesso non hanno uno stesso punto di vista, e di conseguenza la persona viene \u201cspezzettata\u201d nei suoi bisogni complessivi a seconda delle filiere istituzionali alle quali fa riferimento. Stato e INPS per le prestazioni economiche, Regioni per la sanit\u00e0, Enti Locali per il sociale, operano su uno stesso bisogno con riferimenti diversi, e gli interventi possono sovrapporsi o lasciare \u201cbuchi\u201d.<\/p>\n
\n<\/strong>Anche se finora ho messo in evidenza i \u201clati oscuri\u201d dell\u2019applicazione della 328, i dati ci dicono che complessivamente dal suo varo c\u2019\u00e8 stato uno sviluppo dei servizi, in termini di copertura della platea di riferimento e di diffusione sul territorio nazionale, per l\u2019impulso della legge e per alcune iniziative successive come il Piano Straordinario Nidi del 2007 e il Fondo nazionale per la non autosufficienza. Non so per\u00f2 se in prospettiva si riuscir\u00e0 a reggere, con i tagli che si stanno operando su un sistema di welfare gi\u00e0 sottofinanziato rispetto a Paesi analoghi al nostro in Europa: lo stimolo pi\u00f9 diretto dato alle Pubbliche Amministrazioni \u00e8 contenere i costi o dilazionare i pagamenti, per cui chi eroga i servizi deve confrontarsi sempre pi\u00f9 con gare al massimo ribasso o soffrire un insopportabile ritardo nei pagamenti.
\nCome se ne esce? Con lo spirito della 328: superando la separazione fra i livelli istituzionali e utilizzando le maggiori risorse derivanti da questa nuova coesione, evitando la risposta di basso profilo del taglio indiscriminato. Ci\u00f2 richiederebbe per\u00f2 una forte capacit\u00e0 politica dei governi a tutti i livelli, che crei e sostenga un\u2019alleanza con le forze sociali per identificare le priorit\u00e0 e rendere gli strumenti pi\u00f9 efficaci ed efficienti, favorendo i servizi e intercettando la spesa privata delle famiglie in un mercato dei servizi deregolamentato o addirittura al nero. Gli strumenti di sostegno alla domanda, come gli assegni servizi, devono inserirsi in un contesto di presa in carico, individualizzazione dei percorsi e sostegno alla scelta da parte delle famiglie, con i livelli essenziali come punto ineludibile.\u00a0<\/span><\/p>\n
\n<\/strong>La sussidiariet\u00e0 orizzontale \u00e8 un principio che la 328 ha esplicitato in maniera molto innovativa, perch\u00e9 le organizzazioni sociali sono i soggetti che meglio possono rispondere al bisogno espresso dalle persone e dalle famiglie. Ci\u00f2 non toglie che la sussidiariet\u00e0 debba essere legata a un welfare universale, che garantisce diritti, e a una regia politica, senza deresponsabilizzazioni, dei livelli istituzionali. Di conseguenza, il welfare territoriale \u00e8 un terreno su cui la condivisione con le organizzazioni sociali rappresenta un valore aggiunto, purch\u00e9 la partnership con le istituzioni si sviluppi non sulla mera erogazione, quanto sulle scelte strategiche che vanno oltre la contingenza quotidiana. Il Terzo Settore va considerato non solo come soggetto di gestione esternalizzata a minor costo, ma anche come attore da associare alla sfida della progettazione degli interventi, il che depotenzia alcune possibili torsioni degli interventi e dei servizi sul territorio, a volte legati pi\u00f9 a chi li offre che alla loro domanda.
\nIl Forum del Terzo Settore ha gi\u00e0 al suo interno una tensione verso la sintesi tra diverse istanze, e forse \u00e8 finora mancata un\u2019azione dei soggetti associativi della cooperazione e del volontariato come luoghi di rappresentanza pi\u00f9 ampia, per fare una sintesi sociale prima di arrivare a quella istituzionale. Onestamente, dopo una prima fase in cui i Piani di Zona erano molto partecipati e vedevano grande slancio, nel tempo c\u2019\u00e8 stato un rattrappimento, mentre la partecipazione resta un elemento determinante.<\/p>\n
\n<\/strong>Il giudizio \u00e8 molto condizionato dalla differenziazione che c\u2019\u00e8 nel territorio nazionale, e anche nella stessa Regione tra diversi ambiti di zona. Tuttavia, una maggiore consapevolezza della preferibilit\u00e0 di un intervento preventivo di tipo domiciliare rispetto a uno istituzionalizzante si \u00e8 abbastanza diffusa in tutte le aree di bisogno. Questa cultura \u00e8 entrata nei Piani di Zona, ed \u00e8 stata favorita dall\u2019orientamento del Fondo nazionale per la non autosufficienza (che peraltro non abbiamo pi\u00f9…) a organizzare l\u2019accesso ai servizi privilegiando interventi domiciliari. L\u2019impulso alla deistituzionalizzazione \u00e8 del resto molto risalente nel tempo, ma oggi assume caratteristiche peculiari, legate non solo al risparmio ma anche agli effettivi vantaggi, per la persona in situazione di bisogno, del mantenimento delle relazioni primarie con la sua famiglia.
\nLe incertezze che hanno contraddistinto il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, con variazioni ogni anno su tempi di erogazione e importi e negli ultimi anni la sua \u201cspoliazione\u201d e la ricostituzione di fondi su singole aree di bisogno, hanno per\u00f2 enfatizzato negli amministratori locali l\u2019appiattimento sull\u2019esistente. Si sono quindi rafforzati gli interventi tradizionali o le forme tradizionali di erogazione dei servizi, e adesso, con una riduzione cos\u00ec importante delle risorse in una situazione di crisi diffusa, c\u2019\u00e8 il rischio che le famiglie, non reggendo pi\u00f9 l\u2019onere, siano costrette esse stesse a chiedere risposte pi\u00f9 istituzionalizzanti e inevitabilmente pi\u00f9 costose.<\/p>\n
\n<\/strong>La pressione sulle organizzazioni di volontariato, affinch\u00e9 assumano la gestione di servizi anche molto complessi, esiste, e rischia di essere un investimento sbagliato tanto per le istituzioni quanto per le associazioni di volontariato, sottoposte a un\u2019alterazione della loro natura fondata su attivit\u00e0 gratuite, libere e spontanee. L\u2019utilizzo del volontariato in supplenza di lavoro retribuito \u00e8 un problema delicato e complesso, denunciato anche dalle reti europee del settore, e deve essere affrontato dando al volontariato un ruolo che nell\u2019esperienza italiana ha sempre avuto: quello di interventi innovativi e integrativi del sistema di servizi erogati dalle istituzioni o da soggetti professionalizzati, anche del non profit. In questa linea di indirizzo le organizzazioni di volontariato non devono partecipare alle gare d\u2019appalto (nonostante le recenti interpretazioni normative in tal senso), ponendosi sulle spalle un onere di supplenza che a volte, in via straordinaria, hanno dovuto assumere, ma che non si pu\u00f2 immaginare di caricare in pianta stabile su di loro solo per ridurre i costi del sistema.
\nIl volontariato ha un valore aggiunto soprattutto laddove c\u2019\u00e8 la necessit\u00e0 di un intervento a forte relazionalit\u00e0, e su questo piano deve collocarsi, altrimenti rischiamo di stressare i volontari e le organizzazioni, inducendoli a comportamenti difformi dal principio di gratuit\u00e0. Ritorniamo cos\u00ec alla necessit\u00e0 di ricomporre un\u2019armonia tra istituzioni e soggetti del Terzo Settore e del volontariato, identificando gli ambiti e i servizi che ognuno \u00e8 adeguato a sostenere.<\/p>\n
\n<\/strong>La coesione sociale in Italia ha retto per vari motivi: non ci sono stati tagli sul capitolo degli ammortizzatori sociali, che anzi hanno visto forti investimenti per garantire almeno un reddito ai capifamiglia adulti occupati; le famiglie hanno sostenuto la disoccupazione dei giovani espulsi dal mercato del lavoro; nonostante il rientro dalla spesa di alcune Regioni, il complesso delle risorse in sanit\u00e0 \u00e8 stabile. \u00c8 il comparto socio-assistenziale che pi\u00f9 ha sofferto dei tagli, soprattutto nella parte legata ai servizi territoriali, mentre crescevano al contrario i trasferimenti economici nazionali, in particolare le pensioni di invalidit\u00e0 e le indennit\u00e0 di accompagnamento.
\nIl sistema di welfare resta quindi abbastanza in equilibrio, ma dovremmo fare s\u00ec che esso entri a far parte delle politiche di sviluppo economico del nostro Paese. La coesione sociale, \u00e8 ormai risaputo, non rappresenta una subordinata dello sviluppo, su cui investire una volta che questo sia elevato e consenta di destinarle risorse, ma una condizione da creare per poter sostenere una crescita equilibrata. Se assumendo questa prospettiva analizziamo le dinamiche demografiche del nostro Paese, con i bisogni di assistenza in allargamento, il mutamento dei profili familiari e un\u2019occupazione femminile molto ridotta, \u00e8 chiaro che va fatto un investimento strategico nella conciliazione famiglia\/lavoro e nel settore dei servizi. Non possiamo perci\u00f2 ragionare solo di tagli, quanto di una riforma del settore dei servizi alla persona che li consideri elementi fondamentali dello sviluppo e della tenuta delle famiglie. Gi\u00e0 oggi, ad esempio, \u00e8 di tutta evidenza la condizione di sofferenza delle famiglie che assistono persone disabili o non autosufficienti, tanto pi\u00f9 nelle Regioni con piani di rientro in sanit\u00e0. La delega fiscale e assistenziale presentata dal Governo Berlusconi partiva invece dal presupposto, smentito dai fatti, che vi fosse un eccesso di spesa e sprechi (enfatizzando il fenomeno dei falsi invalidi) tanto da poter fare cassa per circa 20 miliardi.
\n<\/span>Resta la necessit\u00e0 di ripensare il sistema, partendo per\u00f2 dai dati di realt\u00e0, investendo sui servizi alla persona e definendo alcune priorit\u00e0 tra cui certamente quella della disabilit\u00e0 e non autosufficienza. L\u2019orientamento del Governo Monti non \u00e8 chiaro: se da un lato si \u00e8 positivamente sterilizzata l\u2019immediata necessit\u00e0 di reperire risorse dall\u2019assistenza per raggiungere il pareggio di bilancio, si \u00e8 introdotta una prospettiva di selettivit\u00e0, intervenendo sulla riforma dell\u2019Isee, per tutte le agevolazioni fiscali e le provvidenze assistenziali, la quale, connessa a una manovra che grava sui redditi medi e medio-bassi, rischia di incidere ancor pi\u00f9 pesantemente sui bilanci delle famiglie con carichi assistenziali. \u00a0<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"