autore: Autore: (a cura di) Viviana Bussadori

Come funziona lo Stato sociale nel resto d’Europa, quali sono le sue caratteristiche e la sua storia, come sono inquadrati e come operano i “lavoratori sociali

Il contesto nazionale

L’organizzazione della sicurezza e dell’intervento sociale in Francia sono l’eredità di due tradizioni complementari: quella della solidarietà fondata sulla reciprocità e sulle corporazioni e quella dell’assistenza tradizionale dei comuni e delle chiese, destinata a coloro che non possono usufruire d’altro.

La sicurezza sociale è finanziata da quote controllate dallo Stato, la cui gestione è affidata ad organismi di protezione sociale distinti dallo Stato le prestazioni e le indennità sono calcolate in maniera uniforme.

L’insieme delle disposizioni per l’aiuto sociale è stato regolamentato da una legge del 1893 il cui obiettivo era di consentire ai meno abbienti l’accesso alle cure e alle prestazioni di invalidità in un primo tempo, di vecchiaia in seguito (legge del 1905). Tali prestazioni permisero quindi la sopravvivenza ad alcune parti della popolazione.

L’aiuto sociale

Le norme per l’aiuto sociale sono più antiche e sono molto vicine ai sistemi adottati nello stesso periodo in Germania ed in Inghilterra. La Germania aveva già creato un sistema assicurativo fondato sulle prestazioni salariali mentre la nozione di protezione sociale appare con i primi grandi movimenti popolari degli anni ‘30, quando nacque la socialdemocrazia nella maggioranza dei paesi dell’Europa occidentale. Nel 1954 la Francia si avvicinò particolarmente al sistema tedesco basato sulle quote calcolate sugli introiti da lavoro quali fonti di prestazioni.

Solo nel 1975 apparve però il termine "azione sociale", quando si trattò di gestire le attività collettive fondate sul parternariato dell’insieme delle collettività pubbliche (Stato, regioni, dipartimenti, comuni).

I mezzi e gli organismi dell’intervento sociale

Gli organismi che gestiscono l’insieme delle prestazioni sociali regolamentate sono la Sicurezza Nazionale e la Cassa Nazionale per gli stanziamenti familiari (C.N.A.F.); essi dispongono di un budget d’intervento sociale che consente loro di essere partner di certe azioni a livello locale come ad esempio la C.N.A.F. per le politiche di accoglienza per i bambini da 0 a 6 anni.

Le associazioni

Non si conosce il numero effettivo delle associazioni che operano a livello sociale che, dal 1945, sono in continua espansione. Le tre tipologie in cui possono essere accorpate sono: rappresentanza di utenti, ruolo di gestori, operatori.

Le istituzioni

Tutte le istituzioni concorrono ad una politica di azione sociale, sia che siano finanziate con budget statali (Centri di Aiuto per il Lavoro – CAT, Centri di Accoglienza e reinserimento sociale – CHRS), o no, (Istituti medico-educativi -IME, Istituti medico professionali -IMPRO). I centri di formazione al lavoro sociale occupano una posizione particolare in questo schema. Essi sono incaricati di assicurare un servizio pubblico di formazione e di qualificazione dei lavoratori sociali. In Francia ci sono circa 290 sezioni di formazione di cui le più numerose sono quelle con finalità educative, rappresentanti livelli diversi di qualifica. I centri di formazione sono gestiti nella maggior parte casi da associazioni il cui finanziamento è assicurato dallo Stato per il 75% circa del loro budget.

I lavoratori sociali

I lavoratori sociali ammontano a circa 200.000 unità, la metà dei quali è in possesso di una qualifica superiore o uguale a bac +3 (equivale alla 3a superiore). Lo Stato forma ogni anno 7000 diplomati.

La decentralizzazione 1982-86

La decentralizzazione ha comportato nuove dinamiche, la cui più importante è stata quella dell’idea di abbandono della tutela statale. E’ così che la maggioranza delle prestazioni sociali è oggi effettuata dai dipartimenti. Spetta a loro, infatti, il compito di dare impulso alle dinamiche locali di integrazione, di comune accordo con le associazioni e gli utenti. Lo Stato conserva quindi delle importanti attribuzioni nel settore sanitario: da esso dipendono ad esempio la tutela dell’insieme delle prestazioni (sicurezza sociale e stanziamenti per le famiglie), la gestione di disposizioni legate alla popolazione (immigrazione, politiche dell’impiego, contratti di solidarietà, impulso alle politiche di assistenza domiciliare).

Le competenze relative alla formazione delle figure professionali del settore non possono essere soggette a delega; per questo motivo il Ministero per gli Affari sociali e sanitari ha mantenuto la facoltà delle formazioni qualificanti per il lavoro sociale. Fra quelli esistenti nei paesi dell’Unione Europea, i percorsi formativi per assistenti sociali, educatori specializzati, educatori per l’infanzia, monitori, hanno un riconoscimento nazionale che non è mai stato messo in discussione. Occorre però rilevare che questo tipo di competenze è stato oggetto di una vasta decentralizzazione; se l’amministrazione centrale ha la competenza di dare impulso ai vari orientamenti e di essere ricettiva delle diverse evoluzioni, è vero anche che essa ha delegato totalmente ai propri servizi regionali il compito di controllo, le convenzioni ed i finanziamenti.

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La protezione sociale

Riorganizzato nel 1970 e nel 1979, il sistema di protezione sociale copre in modo diverso gli Irlandesi secondo il loro reddito: le persone a basso reddito beneficiano di servizi totalmente gratuiti ma devono iscriversi nelle liste di un medico; le altre fasce hanno diritto a servizi quasi gratuiti solo per le cure ospedaliere e per prestazioni di specialistiche del settore pubblico. Oltre l’85% delle spese sanitarie vengono finanziate dalla previdenza sociale. Il loro forte aumento ha costretto il governo a porre dei tickets di moderazione. Esiste la possibilità di ricorrere ad una copertura complementare ma si tratta di una assicurazione creata nel 1957 che ha il monopolio della gestione del "Comitato di assicurazione volontaria per la sanità" (Volontary Health Insurance Board).

Per i bambini fino a 6 anni è previsto lo stanziamento di una somma uguale per tutti. Globalmente, l’impegno sociale dell’Irlanda nel 1990 si collocava intorno al 22,30% del PIL. Il ministero della Previdenza gestisce le pensioni, le malattie e l’invalidità. Le cure sanitarie sono gestite da uffici regionali sotto la direzione del ministero della Sanità.

Professioni sociali e formazione

La struttura delle professioni sociali è molto simile a quella britannica. Anche qui si ritrova una grande varietà: assistente ai servizi sociali, educatore specializzato, animatore. Non esiste ancora un testo ufficiale che faccia da statuto professionale per i vari lavoratori sociali. Gli organismi quali il ministero della Sanità, dell’Istruzione, i consigli regionali sanitari, le associazioni di volontariato ecc. riconoscono le qualifiche convalidate dal "National Council for Education Awards".

L’insieme dei percorsi formativi realizzati dai collegi regionali e dalla scuola dell’Home and Social Science e dall’università di Dublino sono anch’esse riconosciute. Si distinguono due livelli: quello dei certificati e quello dei diplomi nazionali, dei quali i primi forniscono l’accesso ai secondi. Esistono tre tipi di lavoratori sociali: i "social workers", i "care workers" e i "youth and community workers" (lavoratori sociali, coloro che prestano assistenza e cura e lavoratori della gioventù e delle comunità, n.d.r.).

Le diverse formazioni proposte permettono di comprendere meglio la struttura:

– Care workers: diploma nazionale di studi sociali applicati: questa formazione – chiamata "generale" – dura 4 anni dei quali due a tempo pieno ,che portano al conseguimento del certificato nazionale; in seguito, c’è un anno di esperienza professionale seguito da un altro anno di studi a tempo pieno. Durante questi tre anni di formazione a tempo pieno, vengono organizzati degli stage di pratica.

– Diploma nazionale di protezione dell’infanzia (Child Care): formazione finalizzata all’impiego per un periodo di tre anni. E’ probabilmente quello che più assomiglia alla formazione degli educatori specializzati francesi.

– Certificato nazionale in educazione prescolare (Pre-school Care):formazione di due anni a tempo pieno con stage per quelli che vogliono lavorare nelle scuole materne, nei circoli per l’infanzia, nei centri di quartiere e nurseries, con bambini da 0 a 7 anni. E’ simile alla formazione degli educatori della gioventù in Francia.

I candidati a queste tre formazioni devono possedere il "leaving certificate", diploma di studi secondari, che annovera fra le materie matematica e lingua inglese. Devono avere almeno 18 anni.

Per essere ammessi al Child Care, i candidati devono avere un’esperienza pratica di questo settore di almeno un anno. I collegi tecnici regionali (Cork, Sligo, Athlone) preparano al certificato nazionale degli Studi Sociali, formazione che dura due anni a tempo con stage.

I titolari del certificato possono – con un anno di stage – essere ammessi a Dublino per conseguire, in un anno, il diploma.

-Social Workers: la formazione viene fornita in seno alle Università (Dublino e Cork).

– Youth and Community Workers: Vengono formati al St. Patrick’s College (che fa parte dell’Università Nazionale d’Irlanda).

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Il lavoro sociale

La storia del lavoro sociale è strettamente connessa alla storia nazionale: il lavoro sociale, nato prima della grande guerra sotto l’impulso dei movimenti femministi, illustrati da A. Salomon a Berlino, si è presto caratterizzato con le sue aperture alle correnti internazionali, bruscamente interrotte dalla Seconda Guerra Mondiale. Le chiese, quali fondatrici di servizi, istituzioni ed organismi di insegnamento del lavoro sociale costituiscono anch’esse un’importante forza.

La caduta del sistema nazionalsocialista nel 1945 ha consentito l’espandersi della scuola americana, impiantando i seguenti metodi: approccio individuale, lavoro di gruppo e lavoro comunitario. Nei cinque anni successivi il lavoro sociale viene identificato come pratica per aiutare la gente ad aiutarsi e a prendersi in carico, differenziandolo in ciò dall’assistenza tradizionale. La struttura del sistema non è solo quella di aiutare e consigliare ma anche quella di controllare ed intervenire, se necessario, nell’ambito della legislazione relativa agli interventi sociali, la protezione dei giovani ed i Tribunali per i minori.

Si identificano due campi di azione:

– "Sozialarbeit" (lavoro sociale): relativo alle classi di età ed alle affinità con l’intervento sanitario. Raggruppa infermieri, educatrici, impiegati dell’assistenza pubblica o privata e gli assistenti sociali.

– "Sozialpaedagogik (pedagogia sociale): questo settore è dedicato all’infanzia ed ai giovani e prevede l’educazione sociale. Le figure professionali sono: educatori, responsabili dei centri della gioventù (in maggioranza donne), gli animatori per i giovani ed i socio-pedagogisti.

A partire dal 1970 una profonda contestazione ha rimesso in discussione il concetto dell’assistenza intesa come metodo di normalizzazione, di controllo e di integrazione, denunciando "le funzioni del lavoro sociale come funzioni di una agenzia specializzata nella riproduzione, compensazione, repressione e disciplina". Il fondamento è: "andiamo alle cause strutturali e non curiamo solo il sintomo".

Da questa rimessa in discussione sono nati dei movimenti convergenti che attraversano sia i servizi sociali che la pedagogia sociale e che hanno fatto emergere un terzo concetto di intervento: "Sozial-arbeit" (lavoro nel sociale), inteso come un andare oltre ai settori tradizionali prevedendo la trasformazione delle strutture stesse al fine di rendere inutile il lavoro sociale; ciò ha portato a riconsiderare i metodi e l’organizzazione e ad una riflessione su un mutamento dei valori. Le questioni poste mirano a denunciare:

– la mancanza di coerenza nell’approccio di fondo e della struttura complessa degli organismi che assicurano i finanziamenti.

– L’infrastruttura dell’organizzazione dei servizi sociali: in abbondanza nelle zone urbane, mancanti in quelle rurali, con il fenomeno della concorrenza fra i servizi.

– L’influenza delle questioni politiche nella definizione delle priorità sociali e dei loro finanziamenti, a detrimento di un approccio più rigoroso.

L’organizzazione del lavoro sociale

E’ basata su due principi fondamentali: lo Stato sociale e la solidarietà e la sussidiarietà.

Secondo la sua Costituzione, la Germania è uno Stato federale, democratico e sociale, contro ogni discriminazione religiosa o razziale. Tale Costituzione prevede anche l’azione nei settori della giustizia sociale, l’aiuto ai meno abbienti, la sicurezza sociale e l’uguaglianza davanti alla legge di uomini e donne, la libertà di associazione e sindacale, la protezione della famiglia e dei bambini, la vocazione sociale della proprietà privata.

Il principio di sussidiarietà influenza profondamente l’intervento sociale. Il ricorso all’assistenza pubblica non viene che dopo quello della famiglia, del vicinato, dei gruppi di reciproca assistenza e dell’assistenza privata. Il principio dello Stato sociale mette dunque in evidenza che la solidarietà non concerne soltanto lo Stato ma ogni cittadino, che deve adoperarsi sia singolarmente che nella collettività. Dal 1976 il codice sociale determina un certo numero di diritti sociali che hanno permesso di organizzare i settori d’intervento relativi al lavoro sociale ed alla animazione sociale. Questa area di intervento, inizialmente incentrata sugli emarginati ed i devianti, tocca ormai settori nuovi quali le scuole, gli ospedali e le imprese.

Il sistema del lavoro sociale è stato caratterizzato da tre elementi: le diversità degli obiettivi pedagogici, le diversità dei metodi di intervento e l’organizzazione complessa delle sue strutture.

In questo senso esso si distingue dal sistema dell’insegnamento scolastico e professionale che dipendono dallo Stato pur mantenendo lo stesso obiettivo.

Il sistema spagnolo di protezione sociale

Tale sistema di protezione sociale spagnolo è di recente attuazione. Nel 1978 la nuova Costituzione ha garantito a tutti l’accesso ai diritti sociali. Il passaggio dal concetto di "beneficenza" a quello di "diritto" si è tradotto nella necessità di organizzare un sistema coerente.

L’organizzazione della protezione sociale prevede una divisione di competenze fra lo Stato e le Comunità autonome.

Risale al 1982 la prima legge legge autonoma per i servizi sociali nei Paesi Baschi. Tale sistema è comunque fonte di complessità e di conflitti istituzionali. Un lavoro di pianificazione e di coordinamento è stato intrapreso per potere appianare le disparità fra le diverse politiche sociali locali. In questo modo il piano d’azione concertato dalle prestazioni di base e dei servizi sociali, costruito per gli anni 1988-1990 fonda su di una serie di accordi fra il ministero per gli Affari Sociali e le 17 comunità autonome.

Gli operatori sociali

La professione più antica è quella di assistente sociale, che resta ancora oggi la più importante in termini quantitativi. A livello universitario fin dall’81 la formazione dell’assistente sociale è ad un livello superiore, mentre quella di educatore lo sarà molto presto. Si tratta di due professioni che non hanno però ancora acquisito una precisa identità professionale; l’assistente sociale ad esempio non ha ancora uno statuto ne’ una chiara definizione delle responsabilità come degli strumenti di lavoro. Per quanto concerne la figura dell’educatore un grande passo in avanti sarà compiuto quando verrà fornita una preparazione universitaria che consentirà una maggiore valorizzazione della professione ed un maggiore avvicinamento agli standard europei.

Alcune tendenze caratterizzano l’evoluzione del lavoro sociale comunitario e spiegano i cambiamenti in materia di formazione. Si tratta della trasformazione delle grandi strutture chiuse in piccoli centri aperti alla partecipazione degli utenti, del passaggio da un modello assistenziale ad un modello comunitario che privilegia la prevenzione e la multidisciplinarietà, la presa di coscienza di una necessaria razionalizzazione dei diversi interventi professionali e di un approfondimento delle specificità.

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L’organizzazione dell’azione sociale

I servizi sociali britannici comprendono:

– il servizio sanitario nazionale (National Health Service)
– i servizi sociali personali
– la sicurezza sociale.

Il servizio sanitario nazionale (NHS) offre una gamma completa di servizi medici che sono a disposizione di chiunque risieda nel Paese, indipendentemente dal reddito.

La gestione fa capo direttamente al governo centrale mentre le forme di finanziamento sono molteplici: l’85% del costo dei servizi sanitari è coperto da fondi pubblici di origine fiscale mentre la parte restante è finanziata da quote sociali che pervengono direttamente al NHS e le quote versate da certi servizi (ad esempio ricette, cure dentali).

Nel 1986 le spese sanitarie hanno raggiunto i 17,6 miliardi di sterline ossia il 13,30% del budget statale.

I responsabili delle strutture sanitarie hanno inoltre la facoltà di procurarsi dei fondi da opere di beneficienza.

I servizi sociali personali

Per comprenderne le principali caratteristiche, è necessario valutare qualche fattore che influenza questo settore: innanzitutto la separazione netta fra il settore educativo (compresa l’educazione speciale) e il comparto sociale. In Gran Bretagna non esiste una figura di educatore specializzato con un largo campo di interventi; l’educazione speciale per i "giovani con particolari necessità" è affidata ad esempio a dei "maestri", istitutori specializzati che operano esclusivamente nel campo scolastico.

L’intervento sociale è affidato a "social workers", lavoratori sociali fra i quali si possono distinguere varie categorie professionali, determinate dal tipo e dal quadro dell’intervento. Le due principali categorie sono i "social workers" e i "youth and community workers".

I servizi sociali sono totalmente decentralizzati e gestiti da "local council" (1116 in tutta la Gran Bretagna, con membri eletti ogni 4 anni); a questo livello l’articolazione dei servizi denota la separazione fra educazione e servizi sociali. L’organizzazione infine può variare notevolmente a seconda delle aree geografiche (Galles, Irlanda del Nord, Scozia e Inghilterra).

Altro tassello fondamentale è quello della beneficienza. Occorre distinguere da una parte cosa intendono gli inglesi per "charity", autentica istituzione che consiste nel raccogliere fondi dal pubblico per finanziare attività umanitarie o sociali attraverso manifestazioni di varia natura (feste, sottoscrizioni, ecc) e, dall’altra parte, cosa si intende invece per volontariato.

Quest’ultimo è molto sviluppato; si stima che quasi un quarto della popolazione adulta sia impegnata in attività volontarie: I volontari vengono reclutati fra tutte le classi sociali: pensionati, casalinghe, giovani… in certe istituzioni o servizi il loro numero supera nettamente quello dei professionisti; nel settore educativo e sociale se ne contano 250.000 contro 25.000 professionisti. Numerosi sono sul territorio gli uffici di orientamento per i volontari mentre a livello nazionale esiste il "centro volontariato".

Ultima caratteristica dello stato sociale in Gran Bretagna è quello connesso alla deistituzionalizzazione: il "Disabled People Act" del 1944 ha rappresentato una svolta nell’atteggiamento della società inglese nei confronti dei malati di mente. Il movimento si è poi rafforzato negli anni ’60 con Jones, Cooper e Laing. Si è poi esteso alla presa in carico dei bambini. La scissione delle grandi istituzioni in piccole unità ha rinforzato il bisogno di interventi di beneficienza, tanto più che dal 1975, e soprattutto dopo il 1980, lo Stato si disimpegnerà nettamente dal finanziamento delle strutture di presa in carico. La diminuzione delle somme forfettarie attribuite deve essere più che mai compensata con il ricorso alla "charity". Nel 1981 il governo britannico ha votato una legge che ricorda sotto molti aspetti la legge francese dell’orientamento del 1975. Il diritto all’educazione, la prevenzione, l’integrazione sociale sono alcuni dei temi che vi si ritrovano. Il programma intitolato "Care in Community" non ha terminato di influenzare l’organizzazione dell’attività sociale.

Professioni sociali e formazioni professionali

Le professioni educative e sociali costituiscono un mosaico molto complesso in cui si intrecciano l’assenza di statuti legali, le differenze talvolta importanti esistenti secondo le località della Gran Bretagna e la grande varietà di situazioni: professionisti a tempo pieno, parziale, volontariato, ecc.

Due organismi nazionali hanno il compito di organizzare le professioni e la formazione: si tratta del Central Council for Education and Training in Social Work" (C.C.E.T.S.W.) per gli operatori sociali e del "Council for Education and Training in Youth and Community Work" per chi lavora con i giovani e all’interno delle comunità ("youth and community workers").

Il 1991 è stato determinante per l’importante riforma dell’insieme delle professioni e formazioni, di cui l’elemento principale è stato un nuovo diploma, il "social work", che costituisce la qualifica professionale per l’insieme dei lavoratori sociali del Regno Unito, qualunque sia il loro settore di lavoro.