Emanuele Ranci Ortigosa, è presidente e direttore scientifico dell’IRS – Istituto per la Ricerca Sociale e direttore della rivista Prospettive Sociali e Sanitarie. Ha coordinato il gruppo di lavoro che ha prodotto il documento “Disegnamo il welfare di domani”, presentato nell’omonimo convegno a Milano il 29 settembre 2011 e pubblicato nel n. 20-22/2011 di Prospettive Sociali e Sanitarie.

Come hanno resistito, a vostro avviso, i servizi sociali ai tagli di questi anni? E perché proprio ora il sistema di welfare va cambiato per essere salvato?

Prima sono intervenuti i tagli sui fondi sociali a livello nazionale costituiti con l’ultimo Governo Prodi, e poi quelli al finanziamento di Regioni ed enti locali. Gli effetti sui servizi si hanno sempre a scoppio ritardato perché i Comuni riescono spesso ad ammortizzarli il primo anno, ma non il secondo. Il problema si è quindi presentato con maggiore consistenza tra la fine del 2011 e il 2012. Sentendo gli amministratori locali o le cooperative che lavorano con gli enti locali, si scopre che i servizi sociali in senso stretto e quelli analoghi sono già stati via via ridotti.

Perché si rende necessario porre oggi il problema? Perché a questi tagli si aggiunge una minaccia particolare con la delega al Governo per la riforma del fisco e dell’assistenza, che prevede nei prossimi anni tagli massicci e crescenti su queste voci di spesa. Non c’è solo in ballo la revisione della fiscalità, ma vengono messe in gioco direttamente le risorse assistenziali, con alcuni richiami specifici come quello all’indennità di accompagnamento, dando un po’ per scontato che essa venga data indebitamente a beneficiari che non hanno i requisiti, e non contando che l’espansione di questo strumento è una questione epidemiologica: negli anni futuri avremo sempre più anziani e non autosufficienti, una crescita rispetto a cui le assegnazioni indebite sono abbastanza marginali.

Questo disegno di legge, con clausole di salvaguardia per cui i risparmi devono essere comunque effettuati anche tagliando le esenzioni fiscali, è quindi molto pericoloso, tanto che anche un ente non particolarmente sensibile agli aspetti sociali come la Corte dei Conti giudica impensabile sottrarre risorse così massicce, decine di miliardi, all’assistenza: sarebbe veramente una macelleria sociale assolutamente inaccettabile. Ma più in generale, nel momento in cui si restringono le risorse disponibili, in una fase di crisi sociale ed economica che accentua al contrario i bisogni della popolazione, bisogna necessariamente riprendere in mano la situazione per fare in modo che le risorse che si riescono a salvare diano il massimo di benefici possibili.

Questa proposta si espone però alla critica di conservare una spesa improduttiva, e del resto voi stessi definite l’attuale sistema di welfare italiano “assistenzialistico”. Perché questo giudizio? E come è possibile una riforma nei tempi richiesti dalla compatibilità economica del bilancio pubblico?

Con un gruppo di economisti che si sono occupati di problematiche sociali e di esperti dell’IRS, sin dal marzo 2011 ci siamo messi a riflettere proprio su questo problema; l’esito è il documento presentato a settembre, in un convegno che ha avuto come interlocutori istituzionali il Sindaco di Milano Pisapia, il Presidente della Conferenza delle Regioni Errani e il portavoce nazionale del Forum del Terzo Settore Olivero. Alla base di questa riflessione c’è un farsi carico dei vincoli economico-finanziari generali, e quindi abbiamo voluto circoscrivere il campo sociale, in base a una classificazione non giuridica ma funzionale, alle risorse finanziate su base fiscale (e non contributiva o assicurativa) per i bisogni sociali della popolazione.

La massa di risorse così definita ammonta a circa 62 miliardi, quasi 4 punti del PIL. Con queste risorse oggi disponibili, e che bisogna difendere da ulteriori incursioni predatorie, è possibile fronteggiare in modo più adeguato i bisogni presenti nella popolazione, e accentuati oggi dalla crisi sociale ed economica? Abbiamo provato a valutare alternative possibili, perché anche i confronti a carattere europeo ci dicono che il nostro sistema non è efficace. Per esempio, il nostro intervento pubblico concorre ad abbattere la povertà in misura molto minore di quanto riescano a fare le politiche di altri Paesi, non solo perché spende un po’ meno, ma soprattutto perché spende male.

Un primo elemento di criticità è che le provvidenze oggi attivate non sono appropriate al bisogno. Gli interventi standardizzati accumulatisi nei decenni passati, tutti essenzialmente di erogazione monetaria gestiti centralmente secondo una “riduzione amministrativa dei bisogni”, ossia in modo da rispondere alle esigenze dell’amministrazione e non delle persone, assorbono il 90% dei 62 miliardi citati, ma sono erogati in modo inappropriato e senza controllare se effettivamente abbiano concorso o meno a risolvere il bisogno. Se vogliamo rispondere a bisogni più variegati e complessi che in passato, occorre analizzare ogni singolo bisogno dell’individuo o della famiglia e progettare una risposta appropriata, che può essere solo monetaria, o un mix di integrazioni monetarie del reddito e di servizi, o anche composta solo di servizi. E tutto ciò senza porre i portatori del bisogno nell’atteggiamento passivo di chi va a richiedere una beneficenza – ecco l’assistenzialismo -, ma negoziando con loro sia l’analisi sia le soluzioni: tutte le politiche europee del resto parlano continuamente di attivazione dei beneficiari. Per questo occorre però che le risorse non siano gestite al centro, bensì sul territorio, sia per sviluppare una rete adeguata di servizi, sia per offrire risposte efficaci. Una prima scelta fondamentale è quindi il decentramento. 

In questa direzione, il percorso verso il federalismo fiscale ha finora aperto prospettive sufficienti?

Il federalismo fiscale sul piano dell’assistenza è stato una presa in giro colossale, perché ha ragionato sui soldi che erano già delle Regioni e dei Comuni (8-8,5 miliardi), ma non sull’insieme: si sono fatte solo chiacchiere. Occorre invece decentrare davvero a Regioni e Comuni, assicurandosi però che chi recepisce le risorse abbia un sistema di competenze e professionalità adeguato a gestirle. Per questo, avendo in Italia Comuni molto frammentati, bisogna che essi si associno per riuscire a gestire a una scala efficiente e professionalmente qualificata bisogni e risposte.

Una volta attuato il decentramento, le risorse bastano? Probabilmente occorrono due ulteriori passi. Uno è l’introduzione di un criterio di “universalismo selettivo”: se le risorse per fronteggiare i bisogni sono poche (e non possiamo aspettarci di averne di più), occorre non certo negare le risposte, che devono essere universalistiche, ma chiedere di compartecipare al costo a chi ha una situazione reddituale privilegiata. Sulle misure di contrasto alla povertà tale soluzione è ovvia: occorre unificare le attuali disperse misure e assumere un unico criterio di selezione dei beneficiari e di integrazione del loro reddito. Assai più delicato e problematico è applicare la selettività sul reddito a interventi universalistici a bisogni come quelli posti dalla non autosufficienza. A rigore in merito lo Stato dovrebbe sostenere gratuitamente tutti, con interventi adeguati, ma con risorse insufficienti e senza possibilità di alimentarle, occorre allora combinare l’universalismo del diritto con l’equità. Se diamo a tutti, gratuitamente rischiamo di non dare a livello e in modo adeguato, o di tagliare fuori alcuni. Allora è credo preferibile dare a tutti in modo adeguato, ma chiedendo a chi gode di una situazione economica privilegiata di mettersi una mano sulla coscienza e concorrere parzialmente alla copertura dei costi (come avviene già per tanti servizi, per esempio per gli asili nido). 

In secondo luogo, occorre cautelarsi che nel trasferimento non vengano sottratte ulteriori risorse. Bisogna quindi che contestualmente all’operazione, e non dopo, siano stabiliti i Livelli Essenziali di Assistenza, declinati sia come diritti esigibili per le persone portatrici di bisogni, sia come standard di servizio, sorretti da risorse adeguate per le istituzioni che li devono garantire.

Di Livelli Essenziali di Assistenza si parla da anni, ma essi non sono mai stati definiti. Il decentramento e la maggiore rilevanza di servizi non monetari, legati al tessuto locale e non a un sussidio uguale per tutti, non potrebbero finire per istituzionalizzare diritti sociali differenziati tra le diverse aree del Paese? 

Questo rischio esiste, ma il divario è purtroppo già un dato di fatto. Il centralismo attuale della spesa assistenziale ha assicurato una certa eguaglianza nelle erogazioni monetarie, ma non ha assicurato in alcun modo la crescita e il riequilibrio nella rete dei servizi sociali e sanitari: sappiamo tutti che tra la Calabria e la Lombardia c’è un’enorme differenza nelle tutele. È alla rete dei servizi che dobbiamo invece dare crescente importanza, per il suo significato più egualitario e la maggior certezza di efficacia. Per fare un esempio: non sappiamo minimamente, non avendo alcun elemento di verifica, se l’indennità di accompagnamento viene spesa per migliorare la qualità della vita della persona non autosufficiente, oppure in altro modo da una famiglia che la trascura. Quando invece diamo un servizio, sappiamo che esso è dato per quella persona e per quel problema specifico. O ancora, sappiamo da studi che gli effetti egualitari e di superamento di diseguaglianze e discriminazioni sociali dati ad esempio dalla frequenza dell’asilo nido e della scuola materna non possono essere sostituiti dando semplicemente soldi corrispondenti alle famiglie.

È quindi di grande importanza affrontare il forte divario delle reti dei servizi presenti nelle diverse aree del paese: divario accentuato non solo dalla diversa azione del settore pubblico, ma anche dal fatto che purtroppo, nel mondo e anche in Italia, la rete dell’associazionismo e della cooperazione è più forte nelle aree più ricche e socialmente sviluppate, e meno presente proprio dove da essa si richiederebbe un grande apporto. Si genera quindi una difficoltà complessiva di certe società, la cui crescita su varie dimensioni è più lenta. A questo problema ci sono sempre due reazioni: la prima è dire che tali società non sono in grado di autogestirsi e vanno governate dal centro, ma nella storia d’Italia le politiche centralistiche non hanno mai ottenuto grandi risultati; oppure si può provare a dar fiducia e responsabilizzare queste aree e le loro istituzioni offrendo ulteriori stimoli e opportunità, con adeguate verifiche.

Questo processo non può però esporre a rischio chi, essendo portatore di diritti, oggi riceve un’indennità e potrebbe temere domani di non riceverla più. Bisogna quindi che il passaggio sia graduale, e magari a velocità diverse: passare cioè bisogni e risorse a Regioni ed enti locali solo quando essi hanno uno standard di servizi capace di risposte appropriate. Si avrebbe così un percorso più lento nel tempo, ma con lo stesso obiettivo finale, per le aree del Paese che hanno più difficoltà, da accompagnare con investimenti di ordine straordinario previsti dall’articolo 119 della Costituzione. È cruciale a tal fine definire livelli veramente essenziali, adeguati a una società del nostro livello di sviluppo; se non siamo in grado di garantirli del tutto oggi, partiamo da livelli più circoscritti, ma diamoci delle tappe verso quelli che rimangono i livelli essenziali. Non, quindi, “riduciamo i livelli alle risorse attuali”, ma definiamo livelli già validi e diamoci l’obiettivo politico di raggiungerli.

La devoluzione a gestioni associate sovracomunali, da voi proposta, non prefigura un’organizzazione tecnocratica, in cui i Comuni come rappresentanze elettive avrebbero un minor potere di scelta tra i vari bisogni?

Anche questo è un rischio effettivo, e occorre avere grande attenzione al Comune come realtà con cui la popolazione ha un rapporto diretto, ma ciò dipende anche dalla qualità della classe dirigente locale. Nell’esempio della sanità, l’ultima riforma Bindi di fine anni ’90 prevedeva un ruolo significativo dei Comuni, a livello sia di Aziende Sanitarie Locali che di Distretti. In realtà questo ruolo, a volte già ridimensionato dalle legislazioni regionali, è stato in gran parte svuotato dal fatto che i Sindaci hanno ritenuto a quel punto che la sanità non fosse più affare loro, scaricandone la corresponsabilità anche nei grandi Comuni, dove pure era possibile negoziare apertamente con le ASL. 

Gli amministratori locali, eletti direttamente dalla popolazione e soggetti alla sua pressione, possono invece avere un ruolo importante sui problemi socio-assistenziali anche se gestiti a livello intercomunale. Certo, se il Sindaco delega un assessore e se ne disinteressa completamente, il rischio tecnocratico c’è. Nel convegno non abbiamo interloquito con gli assessori, ma con il Sindaco di Milano e il Presidente della Conferenza delle Regioni, perché la tematica sociale non può più essere un tema residuale o molto settoriale delle amministrazioni locali. Occorre poi combinare questo impegno da parte degli amministratori con una dimensione organizzativa e un insieme di competenze e risorse tecnico-professionali che in un Comune di medio-piccole dimensioni non possono esserci. 

Un passaggio del documento auspica un “welfare di iniziativa e non di attesa”, capace di “rifiutare [i bisogni] pressanti solo sul piano della voice”, della sollecitazione sulla politica. A quali situazioni esistenti si fa riferimento? E come gestire l’impatto di una qualunque riforma, in presenza di un’ampia gamma di “diritti acquisiti”?

Un paio di anni fa ho scritto un editoriale per Prospettive Sociali e Sanitarie intitolato “I poveri, chi li rappresenta?”. Le situazioni di maggior povertà e marginalità sociale sono anche quelle che non riescono in nessun modo a organizzarsi, e di cui quindi difficilmente qualcuno si fa carico. Sul terreno della previdenza, ad esempio, l’utenza è molto più organizzata e rappresentata, in particolare dai sindacati, mentre i poveri o gli homeless rimangono senza una voce. Il richiamo non era tanto per puntare un dito accusatorio verso qualcuno, ma per segnalare aree di grave fragilità sociale prive di rappresentanza, i cui bisogni un approccio di equità e solidarietà deve assumere nelle sue prospettive.

Quanto ai diritti acquisiti, occorre avere molta attenzione a non mettere in crisi situazioni individuali e familiari, il cui magro bilancio potrebbe andare all’aria se le erogazioni esistenti venissero meno. Credo però che né giuridicamente, né politicamente, bisogna considerare intangibili i diritti esistenti. Per toccare un tema scottante, non credo che l’indennità di accompagnamento attuale debba necessariamente essere mantenuta in questa forma in futuro; può esserci una revisione, come accenniamo nel documento, articolando il contributo secondo la gravità del fabbisogno assistenziale e considerando anche che famiglie particolarmente abbienti (e non parlo di situazioni “medie”) possano concorrere alla parziale copertura del costo dei servizi.

Se cristallizziamo le misure attuali, la riforma dell’assistenza in Italia non si farà mai, e si manterranno situazioni di inefficacia e iniquità. Prendiamo le erogazioni monetarie finalizzate specificamente alla integrazione dei redditi (pensioni sociali, integrazioni al minimo, “social card”): se le cristallizziamo, non potremo mai avere una misura di contrasto alla povertà di carattere universalistico come hanno praticamente tutti gli altri Paesi europei, la cui politica contro la povertà è di conseguenza più efficace della nostra. Le misure italiane di integrazione al reddito hanno criteri di valutazione della situazione del beneficiario totalmente diversi l’una dall’altra, e in buona parte esse, finanziate dalla fiscalità generale, vanno anche a fasce di popolazione nel decile delle famiglie più ricche, offrendo una integrazione marginale rispetto al tenore di vita di tali famiglie, che risulterebbe invece cruciale se beneficiasse famiglie povere che oggi non hanno nessuna copertura.

Il vostro documento si concentra principalmente su servizi a erogazione stabile e individuale. Una parte crescente delle risorse di spesa sociale, però, si concentra su progetti, ed esistono politiche, come l’accessibilità degli spazi urbani, non strettamente sociali ma dall’evidente ricaduta su questo ambito. Come si integrano questi due aspetti nel sistema di welfare che proponete?

È un tema importante e delicato, anche perché tocca molti finanziamenti europei e privati. La politica dei progetti ha un significato in termini di sperimentazione e innovazione, per cogliere nuovi bisogni o dare risposte innovative a bisogni tradizionali; se però non c’è la possibilità di consolidare le sperimentazioni valide, finita la triennalità si rimane con idee e proposte di miglioramento che non si diffondono nel sistema territoriale. Credo quindi che, pur dando la dovuta importanza al suo ruolo di fermento, a volte ci sia un eccesso di attenzione sulla progettualità, mentre dobbiamo sopratutto assicurare una crescita sul territorio del sistema dei servizi. Noi abbiamo trattato in particolare di interventi su povertà, non autosufficienza, sostegno alla famiglia, ma tutto ciò implica un sistema integrato, forte e perdurante di servizi territoriali. Non si tratta di spezzettare la realtà settorializzandola fortemente, perché sono cruciali anche politiche fuori dal terreno assistenziale, come quelle urbanistiche, dei trasporti, scolastiche, del lavoro. Nel nostro documento non abbiamo richiamato ripetutamente ma non trattato approfonditamente le azioni di prevenzione e socializzazione, perché ci premeva far vedere come su alcuni bisogni fondamentali le politiche possono essere riqualificate decentrandole sul territorio, purché entro un sistema con una proiezione sia nella prevenzione che nell’assistenza e nella cura. Bisogna tornare alla 328 e non dimenticarsela, ed è grave che il decreto di delega non la nomini, se non nella relazione di accompagnamento per dire che verrà abolita – una scelta che sarebbe delittuosa.

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