6. “L’importante è partecipare”. Il coinvolgimento degli utenti nei servizi sociali in prospettiva europea

di Massimiliano Rubbi

Lo Sportello sociale, come previsto nella normativa della Regione Emilia Romagna, ha l’obiettivo di garantire l’accesso al sistema dei servizi. Tale accesso è generalmente inteso in termini di informazione completa sulla gamma dei servizi disponibili, in base alla situazione e alle esigenze specifiche del singolo utente; molto meno chiaro è però se, e con quali modalità e limiti, l’utente possa partecipare tramite lo Sportello sociale alla definizione dei servizi stessi. In effetti, sia la legge nazionale 328 del 2000 che quella regionale 2 del 2003 non definiscono con particolare precisione le modalità con cui i singoli utenti, o organizzazioni rappresentative di una loro pluralità, possono contribuire al disegno e alla gestione dei servizi.
Una modalità di partecipazione è certo costituita dallo strumento dei Piani di Zona, che le leggi citate istituiscono. Tuttavia, a ben vedere, nella L. 328 la partecipazione a tali percorsi è riservata ai soggetti, pubblici e privati, che “concorrono, anche con proprie risorse, alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali previsto nel piano”. Al dibattito partecipano solo gli avventori che accettano di stare con l’oste dietro il bancone – con i prevedibili effetti sulle valutazioni di qualità del vino. Anche strumenti come la Carta dei Servizi, che pure la legge meritoriamente prevede, costituiscono una opportunità di governare l’antitesi tra l’erogatore e il fruitore del servizio, ma non si orientano a una sintesi condivisa che incida sull’organizzazione e gestione del servizio stesso – davanti a un reclamo, la capacità di ripensare le proprie prassi da parte di chi fornisce il servizio rimarrebbe così un elemento di eccellenza e non di gestione ordinaria.
Più aperta in questo senso la legge regionale, che promuove “la partecipazione attiva dei cittadini, delle organizzazioni di rappresentanza sociale, delle associazioni sociali e di tutela degli utenti, assumendo il confronto e la concertazione come metodo di relazione”, includendo soggetti non direttamente coinvolti nell’erogazione dei servizi e dunque in condizione di valutarli dall’altra parte del tavolo. È però facile sperimentare come culture organizzative, vincoli di bilancio, restrizioni normative o altri ostacoli di vario genere blocchino spesso tanto il processo di partecipazione attiva degli utenti alla definizione dei servizi, quanto il suo prodotto. In linea generale, comunque, l’accento della normativa che ha ridefinito l’ordinamento dei servizi sociali all’inizio di questo secolo è prevalentemente sull’accesso, mentre più limitata è l’attenzione a processi di condivisione più avanzati e per questo di più difficile attuazione.
Nel 2004, il Comitato Europeo per la Coesione Sociale del Consiglio d’Europa ha adottato un rapporto curato dal ricercatore britannico Brian Munday, intitolato User Involvement in Personal Social Services, che analizza le strategie di coinvolgimento degli utenti nei servizi sociali in diversi paesi europei. Il documento, disponibile in inglese sul sito web del Consiglio d’Europa (www.coe.int, sezione “Social Cohesion” – “Social Services”), descrive in maniera sintetica ma accurata quale potrebbe essere una futura missione degli Sportelli sociali – senza nascondere gli sconvolgimenti che questa prospettiva implica rispetto alla cultura consolidata dei servizi.

Livelli diversi di partecipazione: la valanga e le barriere
Il rapporto introduce una distinzione analitica tra tre livelli con cui gli utenti “mettono piede” nei servizi. A un primo livello sta la partecipazione, che si limita alla raccolta di informazioni fornite dagli utenti da parte dei fornitori di servizi; segue il coinvolgimento, che dà agli utenti l’opportunità di un impatto effettivo sui servizi; infine troviamo l’empowerment, che implica una cessione di potere e controllo da parte degli erogatori dei servizi ai loro utenti, tendendo verso una vera e propria co-gestione. Già pensare a servizi sociali che accettano di consegnare le proprie “chiavi di casa” ai loro fruitori risulta un gesto quasi sovversivo, rispetto alle prassi cui decenni di approcci paternalistici ci hanno abituato; tuttavia, anche in questo caso il primo passo potrebbe essere il più lungo. Infatti, sottolinea il rapporto, “sembra esserci una ‘legge’ generale che opera in questo campo, secondo cui più progresso si compie nel coinvolgimento dell’utente, più grande è la consapevolezza delle limitazioni di tale progresso”, sicché, una volta aperti i servizi al contributo dell’utenza, la partecipazione di questa potrebbe creare una sorta di valanga verso gradi sempre maggiori di condivisione nell’organizzazione. In questo processo il rapporto riconosce espressamente quanto le associazioni di rappresentanza della disabilità siano avanzate, con lo slogan “niente per noi senza di noi” che informa già da molti anni la loro attività.
È comunque bene evitare facili ottimismi, perché esistono molteplici ostacoli al processo di partecipazione. Una prima barriera è spesso posta dagli operatori dei servizi, che di rado appaiono entusiasti di condividere con altri i meccanismi di gestione del proprio lavoro. Sussiste certamente una questione di potere da conservare, e magari di opacità da mantenere, tanto più se è fondata l’ipotesi appena esposta di un processo sempre più profondo e veloce di coinvolgimento, ma questo non spiega tutte le resistenze. Come sottolinea il rapporto, “il coinvolgimento può essere visto [dalla burocrazia] come ‘caotico’, sconveniente, che richiede molto tempo e contrario al liscio operare di un’organizzazione gerarchica e routinizzata. La persistente esistenza e forza di questa barriera non dovrebbe essere sottostimata”. Va tra l’altro considerato che quella dei servizi sociali è una organizzazione spesso in peculiare sofferenza rispetto ad altre più puramente amministrative, e di conseguenza “il coinvolgimento dell’utente può essere visto come una non gradita richiesta aggiuntiva al tempo e all’energia di uno staff dei servizi sociali che è già sotto forte pressione”. Paradossalmente, quindi, ci si deve attendere che il principale impulso a un approccio bottom-up venga dall’alto, dalla direzione politica, più che dalla base operativa dei servizi sociali, e non è difficile attendersi in quest’ultima riluttanze travagliate più che entusiastico supporto.
Al tempo stesso, il rapporto non nega un fondamento alle possibili obiezioni degli operatori, in quanto “le preferenze degli utenti per il coinvolgimento hanno necessarie implicazioni di risorse. C’è un prezzo da pagare da parte di agenzie e loro finanziatori per un coinvolgimento genuino – non è certamente a costo zero”. La responsabilità decisionale della politica non riguarda quindi solo la capacità di imporsi su routines organizzative burocratiche e consolidate, ma anche quella di destinare al coinvolgimento risorse specifiche, ciò che potrebbe anche comportare la riduzione di altre voci di spesa, qualificandosi come investimento a medio-lungo termine solo laddove si riesca a tenere ferma la barra sull’utilità della condivisione con l’utenza. Tale costanza può risultare ancor più difficile in quanto non v’è da attendersi necessariamente che l’utenza reagisca con passione, almeno nell’immediato: “il coinvolgimento effettivo pone richieste agli utenti che spesso non sono comprese o consentite”. L’utente coinvolto nella gestione e programmazione dei servizi può non comprendere cosa gli si propone di fare, oppure può comprenderlo benissimo ma ritirarsi dall’offerta per mancanza personale di tempo e voglia, anche a motivo della propria vulnerabilità sociale (ma non solo: quanti genitori si offrono con ardore per fare i rappresentanti di classe nelle scuole dei propri figli?). Il rapporto cita l’esempio dei Paesi Bassi, che hanno introdotto forme di finanziamento diretto di gruppi di utenti e pazienti per la loro partecipazione al disegno dei servizi – e non, come in Italia può essere più comune, per la conduzione diretta degli stessi a costi più bassi di quelli consentiti dalla gestione pubblica –, ma per valutare gli orientamenti (e le inerzie) delle direzioni politiche dei servizi occorre ricordare che la scelta di adottare un approccio “partecipazionista” non troverà ponti d’oro (e consensi elettorali) immediati.

Le buone pratiche
Il rapporto di Munday, oltre a evidenziare le criticità del processo di coinvolgimento, effettua una analisi comparativa tra alcuni Stati del panorama europeo rispetto a diversi aspetti dello stesso, e propone linee guida teoriche e buone pratiche esistenti per garantire una migliore attuazione di tale processo. Di particolare interesse risulta la sezione legata al coinvolgimento dell’utente a livello locale, che è poi quello che maggiormente ci si può attendere da uno strumento come lo Sportello sociale. 

Elemento cruciale per il coinvolgimento degli utenti nei servizi è l’informazione. Da un lato, l’informazione sui servizi esistenti è necessaria per consentire l’elaborazione di proposte innovative: “agli utenti potenziali ed effettivi dei servizi sociali dovrebbero essere fornite informazioni chiare e accurate su tutti i principali aspetti dei servizi disponibili. È difficile essere coinvolti se un utente non sa che cosa è disponibile”. Di qui l’esigenza di fornire informazioni in più lingue, data la crescente percentuale di utenti stranieri, e tramite Internet. Il contenuto e il taglio dell’informazione non devono inoltre essere definiti dall’alto, perché “una priorità è fornire informazioni di cui gli utenti stessi hanno indicato di avere bisogno – non solo ciò di cui altri pensano che possano avere bisogno”. D’altro canto, occorre la massima sincerità nell’informare gli utenti sull’effettivo grado di coinvolgimento ammissibile alle condizioni date, senza promettere ciò che non si può mantenere: “la mancanza di chiarezza può generare disillusione e una riluttanza a venire coinvolti”. Al contrario, particolare importanza riveste la creazione di un sistema di diritti “esigibili” (formalmente tutelati dalla normativa) e “accessibili” (fruibili senza perdersi in un mare di carte e sportelli), che richiedono, per essere tali, una solida struttura di comunicazione a valle dei servizi.
Vengono poi forniti ulteriori suggerimenti, a partire dalla constatazione che, trattandosi di servizi sociali e non di altro genere, alcuni utenti avranno bisogno di assistenza specifica per essere coinvolti. Un’altra indicazione riguarda le procedure di reclamo, per certi versi il “grado zero” del coinvolgimento, che devono essere chiaramente definite (e comunicate) quanto a modalità di proposta da parte degli utenti e a tempistica di esame (in questo senso la Carta dei Servizi, se compiutamente applicata, può essere ritenuta uno strumento più che sufficiente). Viene poi rilevato come il coinvolgimento deve essere previsto a partire dai primi passi di progettazione dei servizi, specie se nuovi: “gli utenti sono giustamente critici quando il coinvolgimento è limitato a essere consultati su servizi già programmati che non hanno l’opportunità di influenzare”. Ulteriore elemento decisivo è la formazione specifica degli operatori dei servizi sulla tematica del coinvolgimento: “personale inadeguatamente formato può altrimenti impedire seriamente l’implementazione del programma di coinvolgimento degli utenti di un’agenzia”. Parzialmente problematica può infine risultare la gestione di una contraddizione esistente nella rappresentanza: da un lato gli utenti paiono preferire una rappresentanza diretta, e non tramite associazioni o ONG, ma dall’altro i servizi devono raffrontarsi anche con queste ultime, in quanto rappresentative di un numero più ampio di utenti e comunque indispensabili controparti nella prospettiva “partecipazionista” sostenuta dal Rapporto.
Il documento si chiude con tre esempi di buone pratiche già attive in Europa: i budget personali di cura gestiti direttamente dagli utenti (che tengono insieme coinvolgimento diretto e risorse limitate, sia pure a patto di una certa perdita di potere dei servizi), esperienza che nei Paesi Bassi coinvolgeva, nel 2003, 60.000 utenti per un importo di 750 milioni di Euro (il numero di utenti stimati è oggi intorno ai 100.000, e l’importo oltre il miliardo di Euro); i “Consigli di cura sociale”, organismi multilaterali tra utenti, familiari, operatori e rappresentanti delle istituzioni locali, che la Lettonia ha introdotto in diversi servizi residenziali; infine, i sistemi di Ombusdman o difensore civico istituiti, con gradi diversi di incisività, specie nei paesi nordici (Norvegia, Islanda).
Parlando di coinvolgimento nell’organizzazione e gestione dei servizi sociali, non andrebbe comunque dimenticata una buona pratica essenziale, l’esistenza dei servizi stessi, spesso minacciata dai tagli economici e di personale: “i diritti degli utenti di ottenere certi servizi sono anche più fondamentali dei diritti al coinvolgimento. Se i servizi non esistono, o possono essere ottenuti soltanto soddisfacendo criteri di selezione in continuo mutamento, allora il coinvolgimento dell’utente può essere virtualmente insignificante”.

Quando sei nato non puoi più nasconderti
Come si è cercato di mostrare, coinvolgere l’utenza nella gestione e organizzazione dei servizi è attività complessa, che richiede molte attenzioni e può rivoluzionare l’assetto dei servizi stessi. Il povero Sportello sociale, appena nato o addirittura nelle fasi finali di gestazione, potrebbe contestare che un ruolo chiave in questo difficile processo non gli spetta: lui è nato per informare e nulla più. L’obiezione è comprensibile ma non troppo legittima, per diversi motivi. Anzitutto, si è già sostenuto che l’informazione ha un ruolo chiave nel garantire un pieno e consapevole coinvolgimento: la struttura che si prende in carico unitariamente questa funzione si trova, volente o nolente, implicata nel processo di inclusione degli utenti, anche quando, magari inconsapevolmente, lo impedisce o lo scoraggia. Inoltre, e in maniera più rilevante, lo Sportello sociale come mera informazione presuppone un quadro concettuale del servizio sociale che il rapporto del Consiglio d’Europa assimila a quello del “supermercato”: l’utente va (o naviga), si informa sui servizi esistenti e sceglie tra di essi come il consumatore razionale della teoria economica (che è di per sé un’astrazione di carattere quasi mitico). Quanto può essere considerato tale, per esempio, il cittadino un familiare del quale è in vista di dimissioni protette dopo un ricovero ospedaliero, e che deve fare fronte alle presumibili limitazioni all’autonomia domestica del proprio caro? E poi, gli scaffali del supermercato sociale sono davvero simili a quelli che siamo abituati a frequentare per la spesa domestica, o questo scambio si avvicina di più, anche nei contesti più avanzati, alle tessere annonarie dell’economia di guerra (scelta nulla o limitata, quantità razionate, customer satisfaction di là da venire)?
Anche se è difficile avviare riflessioni su un servizio appena sorto e spesso ancora sperimentale, si può ragionevolmente pensare che presto gli operatori dello Sportello sociale non potranno limitarsi a mostrare l’esistente agli utenti reali o potenziali, ma riceveranno da essi, e probabilmente matureranno anche in se stessi, spunti per rinnovarlo e forse sconvolgerlo. Se le strutture dei servizi sapranno aprirsi a questa nuova partecipazione, la creazione degli Sportelli sociali potrà raggiungere risultati che oggi non possiamo predeterminare, ma che supereranno di gran lunga le aspettative legate alla loro ideazione.