9. La nascita degli Sportelli sociali: questioni aperte

di Massimiliano Rubbi

La descrizione del processo di creazione degli Sportelli sociali, che sta arrivando al traguardo di realtà consolidata in Emilia Romagna dopo una sperimentazione avviata nel 2003, è descritta in maniera approfondita in altri articoli di questo numero di “HP-Accaparlante”. Un dubbio è lecito: una sperimentazione durata ben 5 anni è legata soltanto alla complessità del suo frutto, o lascia trasparire l’esistenza di problemi sotto traccia? Proviamo a elaborare ed evidenziare alcune criticità legate all’esperienza pionieristica emiliano-romagnola.

Professioni e “specialità della casa”
Un primo e specifico nodo irrisolto riguarda la professionalità degli operatori di sportello sociale. In base a quanto esposto in altra parte di questo numero, alcune realtà locali hanno destinato allo sportello assistenti sociali o comunque operatori provenienti dai servizi sociali, altre dipendenti con funzioni di front office in altre aree o con mansioni amministrative. È piuttosto difficile costruire un profilo professionale per una struttura che ancora non esiste, e pare probabile che la formazione per i nuovi operatori sia stata sinora costruita come “contro-formazione”, ossia come apprendimento di rudimenti del servizio sociale per chi proveniva da aree amministrative e viceversa, con una infarinatura aggiuntiva in materia di raccolta e organizzazione dell’informazione. Se in una prima fase questo assetto può apparire adeguato, quando gli Sportelli sociali saranno elemento consolidato delle strutture pubbliche locali occorrerà porsi il problema del contenuto professionale delle mansioni dei suoi operatori, definito non più come fusione di ruoli preesistenti ma come profilo a sé stante. Nel frattempo, ci si può attendere che il percorso di convergenza verso lo sportello professionale riguardi più gli operatori di provenienza amministrativa che quelli già impegnati nei servizi, dal momento che questi ultimi sono “merce rara” negli organici degli enti pubblici (anche per il sistema delle deleghe alle ASL e per le esternalizzazioni dei servizi operativi) e comunque rimangono necessari per la gestione dei servizi dietro lo sportello di accesso; esiste di conseguenza il rischio, in assenza di una adeguata e solida formazione, di un approccio burocratico allo svolgimento dei servizi di sportello.
Un altro problema, seppure in questo caso “di abbondanza”, attiene al destino degli Sportelli sociali specialistici. In alcuni settori, come disabilità e immigrazione, questi servizi si sono fortemente sviluppati negli ultimi anni, a partire da impulsi di varie realtà pubbliche (enti locali, ASL) e private (associazioni di rappresentanza, cooperative sociali), e però in genere, data la natura gratuita della consulenza informativa fornita, con qualche forma di contributo pubblico alla gestione. È appena il caso di notare che il numero di questi sportelli in Emilia Romagna è piuttosto corposo (8 Informahandicap e ben 138 sportelli per stranieri), e che solo in piccola parte essi sono completamente interni all’ente locale, ciò che consentirebbe un reinserimento diretto degli operatori nel nuovo sportello sociale. Non è quindi chiaro quale futuro avranno questi sportelli una volta attivati punti di accesso di carattere pubblico con le stesse finalità informative estese a tutto il settore sociale: assorbimento negli sportelli sociali? Mantenimento dell’attuale servizio di front office rivolto direttamente alla cittadinanza? Attribuzione di sole funzioni “di secondo livello” (consulenza specialistica agli Sportelli sociali sui temi di interesse)? Puro e semplice “distacco della spina”? Gli orientamenti in materia sembrano lasciati alle singole amministrazioni locali, senza una chiara scelta regionale; la Delibera di Giunta Regionale 432/2008, nel giro di poche righe, prevede per gli sportelli specialistici l’integrazione nella nuova rete di Sportelli sociali (e dunque, a rigor di termini, la loro scomparsa come erogatori di informazioni direttamente alla cittadinanza – esperienze a noi vicine confermano la validità di questa lettura), il coordinamento con essa come strutture specialistiche (sportello di secondo livello) e la possibilità di svolgere la funzione di Sportello sociale per i cittadini che vi si rivolgano direttamente (creando però una sovrapposizione costosa e che può generare più confusione che benefici, specie se perseguita “a macchia di leopardo” rispetto alle zone geografiche e ai settori). Due possibili soluzioni, seppure poco compatibili tra di loro, si affacciano dalla più recente normativa regionale: il finanziamento come strutture esterne di promozione sociale (la Delibera 432/2008 cita espressamente questa possibilità in riferimento agli sportelli per stranieri – anche se non parla di finanziamenti specifici), oppure l’integrazione nel sistema di fornitura effettiva dei servizi pubblici, perdendo il carattere di servizio specificamente informativo (per il settore della disabilità la dinamica dei Centri per l’Adattamento dell’Ambiente Domestico, e il loro futuro come delineato dal Fondo Regionale per la Non Autosufficienza, possono fornire un esempio di “internalizzazione” delle competenze informative specialistiche all’interno del sistema dei servizi).
In questo quadro ancora magmatico, che potrebbe cristallizzarsi in modo molto differenziato sui diversi chilometri della Via Emilia, il rischio è di disperdere un patrimonio di competenze che quasi sempre si è caratterizzato come orientato al bisogno dell’utente più che alla struttura organizzativa, e che per questo ha saputo spaziare oltre il mero panorama dei servizi pubblici locali per costruire un quadro di conoscenze globale legato allo specifico stato di bisogno – così, gli Informahandicap conoscono (tendenzialmente!) ogni cavillo delle norme fiscali per gli adattamenti dei veicoli, e gli sportelli stranieri sanno informare sulle bizantine procedure necessarie per il regolare soggiorno in Italia, che pure riguardano il livello locale solo in quanto emanazione delle normative nazionali. Quanto i neonati Sportelli sociali sono in grado di fare a meno di questo patrimonio consolidato, e quindi ricostruire ex novo nozioni, esperienze e relazioni?

Effetti sul retroscena
Ulteriori criticità possono essere sintetizzate nella domanda: “Quale impatto avrà la creazione dello Sportello sociale sulla struttura retrostante dei servizi sociali?”. In parte questo aspetto è già stato previsto e analizzato, come dimostra l’esperienza della Provincia di Bologna, descritta altrove in questo numero, per la condivisione del flusso di dati informatici tra i diversi attori del servizio sociale. Si tratta tuttavia di un’esperienza unica in Regione, e comunque attinente alla sola dimensione tecnico-informatica – anche se non dovrebbe essere sottovalutato l’influsso che modifiche in questo ambito, strumento ormai insostituibile di lavoro, possono esercitare sugli aspetti procedurali e organizzativi. Per ora, a quanto è possibile capire, le sperimentazioni dello Sportello sociale hanno raccolto e organizzato logicamente la struttura dei servizi esistente, ma non hanno proposto con determinazione una sua riorganizzazione condivisa a livello distrettuale o addirittura regionale, per giungere a uno schema unico che, a partire dai bisogni prevedibili, delinei una medesima serie di servizi attivabili ai diversi livelli. La Delibera 432/2008 si propone come obiettivo strategico “la definizione di un sistema unificato, di livello distrettuale, di accesso ai servizi e agli interventi, che preveda criteri e modalità comuni”, ma dà a tale obiettivo un respiro triennale (dunque a Sportelli sociali già avviati e a regime) e non parla di una più radicale unificazione regionale delle procedure e dei servizi offerti – se ciò sia frutto di realismo, di mancato coraggio o di rispetto delle autonomie locali non è facile capire.
È certo vero che, come l’esperienza della città di Bologna insegna, la sovrapposizione tra creazione degli Sportelli sociali e ristrutturazione complessiva dei servizi può moltiplicare i problemi di organizzazione, generando il rischio di naufragio totale. Cionondimeno, l’attenzione all’integrazione tra sociale e sanitario, seppure complessa ed essenziale per costruire quella “cartella integrata dell’assistito” che può essere considerata un punto di arrivo per il sistema degli Sportelli sociali, in questi anni di sperimentazione ha probabilmente offuscato le differenze – talvolta rispondenti ad aspetti idiosincratici più che a effettive specificità locali – all’interno di ciascuno dei due sistemi, complicando la raccolta di informazioni e impedendo di eliminare duplicazioni e sanare lacune. Uno Sportello sociale avviato saprà notare, anche con il necessario concorso degli utenti, queste duplicazioni e queste lacune, e saprà imporsi sulle strutture esistenti per migliorare l’assetto dei servizi senza sentirsi dire da queste: “tu pensa solo a dare informazioni”?
Molto dipenderà anche da una questione di fondo, ossia se i servizi sociali, complessivamente e nei singoli settori, saranno potenziati, mantenuti o smantellati, in base alle scelte finanziarie, di dotazioni di personale e organizzativo/burocratiche dei diversi livelli politici. L’esperienza italiana di questi ultimi anni, seppure con lodevoli eccezioni, si colloca in un quadro di risorse calanti, bisogni crescenti e tendenza all’accontentare tutti, senza la capacità e la fermezza di perseguire alcuni obiettivi forti a costo di abbandonarne altri pur meritevoli. Da qui le tendenze al risparmio sui costi in quasi tutti i settori, e di conseguenza la parcellizzazione dei servizi e dei loro fornitori, che se da un lato può consentire un rapporto più diretto ed efficace tra fornitore e fruitore del servizio, dall’altro rischia di minare la possibilità di diritti effettivamente esigibili per tutti (non a caso l’emanazione dei LIVEAS o LEP, i livelli essenziali delle prestazioni sociali da garantire a livello nazionale, è ancora in alto mare a 7 anni dalla riforma del Titolo V della Costituzione). Lo Sportello sociale si trova e si troverà quindi a mettere insieme le informazioni relative a diversi soggetti, con procedure spesso differenti, che costituiscono un sistema a volte integrato, a volte “disintegrato” rispetto a quello che le esperienze locali più avanzate avevano costruito negli scorsi decenni. Al contempo, come detto, lo Sportello potrà dare un contributo essenziale nel ricomporre il sistema sulla base dei bisogni emergenti e di quelli divenuti marginali, anche se magari importanti in passato. In questo modo, con una applicazione consapevole e non costrittiva del principio di sussidiarietà, sarà effettivamente possibile quello che già oggi lo Sportello dovrebbe garantire, ossia l’opportunità di una scelta informata da parte del cittadino con bisogni di carattere sociale tra diversi possibili fornitori.